作者：重庆仲裁委员会仲裁秘书·马义娟

摘要：行政审计和工程价款结算，二者本属于不同法律规范的调整范围，但长期以来，在政府投资的建设工程项目中，在施工方和业主的建设工程是施工合同中频繁出现诸如“行政审计”“政府审计”“审计”之类的工程价款结算约定，这之间存在混淆不清的地方，就导致工程完工后结算价款时施工方和业主之间产生争议。特别是涉及到使用国有资金进行建设的情况，发包人通常都会与承包人在施工合同中约定“甲方应付工程价款的数额最终以审计机关（或甲方上级审计部门）的审计结果为准”，有时即使双方未在合同中作此约定，甲方负责人出于行政责任的考虑，最终也会在工程款结算之前等待审计结果，将审计结果在实际上成为结算工程款的前置条件，致使施工人产生不确定的风险，形势非常被动。此外，在审计形式上，除审计机关审计之外，双方还可能会约定财政审计、上级审计、审计机关委托社会中介审计等等。但不论约定哪种审计方式，一旦审计结果与双方结算的数额差距过大，就可能诉诸法律，如何确认工程款就必然成为双方争议的焦点，必然会涉及到如何处理政府投资项目的行政管理和双方当事人之间民事权利义务的问题。

本文通过对一个具体案件的裁判进行解构与剖析，试图将工程价款结算这一民事法律关系回归意思自治的范畴。

关键词：行政审计；工程价款；付款条件

【案情简介】

2018年10月16日，被申请人B工程建设公司向申请人A建筑安装公司发出《重庆市建设工程中标通知书》，载明中标金额为900万元。10月31日，申请人与被申请人签订《施工合同》约定工程名称为某县示范项目；计划开工日期2018年11月2日，计划竣工日期2019年7月1日；中标价为900万元；第10.1条载明，工程设计变更经项目业主申报审定后，设计变更涉及工程价款调整的，或招标工程量清单中有漏项或工程施工中出现新增项目（含招标范围以外的项目），由承包人7天内向发包人提出，经发包人组织施工项目工程监理方共同审核同意后调整合同价款，上述情况均以发包人提供的工程量清单为基础进行比较；第12.4.1条第4款载明，完成结算审计后一个月内支付至结算审定金额的97%，余款3%作为质量保修金，待工程质量缺陷责任期满后一周内付清，质量保修金不计利息。质保金的支付按国家相关规定执行。

《施工合同》签订后，申请人进场施工。施工过程中，被申请人累计支付工程款840万元。

2019年7月，申请人与被申请人签署了《某县示范片项目结算资料》。结算资料第2页载明，建设单位：A工程建设公司；结算总价：1580万元；申请人加盖了一枚公章；被申请人加盖了两枚公章，法定代表人签了姓名。庭审中，被申请人认可，盖章行为是双方认可结算总价的行为。

2019年11月28日，案涉工程验收合格。《竣工验收报告》载明，工程实际开工日期为2018年11月5日，竣工日期为2019年5月16日。

2021年，被申请人将案涉工程相关资料提交行政部门进行审计。

【争议焦点】

申请人认为，被申请人应该按照双方签订的《结算资料》确定的数额向申请人支付工程款。

被申请人辩称，其主体性质为国有，案涉项目的建设资金也是国有资金，本案双方当事人签订的合同也约定了结算审计，所以案涉工程款项支付前提应该是行政审计，而本案尚未完成行政审计，所以其认为目前支付条件尚未成就。

申请人还认为，《施工合同》中关于审计的约定，并不明确，既未约定审计单位，也未约定审计形式，不能得出案涉工程应由审计局审计的结论。被申请人已经支付工程款远未达到《施工合同》约定的90%，构成预期违约，申请人作为债权人有权主张债务提前到期。行政审计是对被申请人的行政监督，不影响双方之间的结算。双方在2019年7月已经就工程款达成结算的情况下，被申请人在2021年才提交审计，构成恶意阻止付款条件成就，根据法律规定，应当视为付款条件已经成就。

故本案争议焦点是：案涉工程是政府资金建设项目情况下，合同约定“审计”是何性质，本案应否以行政审计结论作为工程款的结算依据，申请人请求的工程款是否达到支付条件。

【裁决结果】

行政审计结论不能作为本案确定案涉工程价款的结算依据，对被申请人的抗辩不予采纳，支持申请人关于支付工程款的仲裁请求。

【相关法律规定解读】

《中华人民共和国审计法》第二十二条“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。”针对审计发现的问题，《审计法》第四十六条还规定：“对被审计单位违反国家规定的财务收支行为，审计机关、人民政府或者有关主管部门在法定职权范围内，依照法律、行政法规的规定，区别情况采取前条规定的处理措施，并可以依法给予处罚。”

《中华人民共和国审计法实施条例》第20条：“审计法第二十二条所称政府投资和以政府投资为主的建设项目，包括：（一）全部使用预算内投资资金、专项建设基金、政府举借债务筹措的资金等财政资金的；（二）未全部使用财政资金，财政资金占项目总投资的比例超过50%，或者占项目总投资的比例在50%以下，但政府拥有项目建设、运营实际控制权的。审计机关对前款规定的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算，依法进行审计监督；对前款规定的建设项目进行审计时，可以对直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查。”

财政部、住建部《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》(2013住房和城乡建设部令第16号)第十八条第一款第(二)项规定：“国有资金投资建筑工程的发包方，应当委托具有相应资质的工程造价咨询企业对竣工结算文件进行审核，并在收到竣工结算文件后的约定期限内向承包方提出由工程造价咨询企业出具的竣工结算文件审核意见。”该办法第十九条第一款还规定：“工程竣工结算文件经发承包双方签字确认的，应当作为工程决算的依据，未经对方同意，另一方不得就已生效的竣工结算文件委托工程造价咨询企业重复审核。发包方应当按照竣工结算文件及时支付竣工结算款。”

最高人民法院民事审判第一庭《关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》(〔2008〕民一他字第4号)称:“财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是，建设合同中明确约定以财政投资审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据。”

〔最高人民法院(2012)民提字第205号〕中提到“在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式”。

【案例评析】

行政审计又称行政事业审计，它是审计主体依法对行政事业单位的财政、财务收支及其相关经济业务活动进行的一种独立经济监督活动，通过监督、评价的形式审查其真实性、合法性和效益性。具有独立性、权威性、公正性等特征。行政审计的主要目的是对财政投资规模、资金使用情况、有无截流国家资金、有无任意扩大投资、是否存在贪腐问题等行为进行审查监督，而工程款结算是合同双方对已完工程量及造价进行协商确定的民事法律行为，两者在性质、范围、效力、主客体等多方面存在明显不同。

一般情况下，我们认为对“建设合同中明确约定以财政投资审核结论作为结算依据”的理解，应从如下两个方面严格把握：

一是合同必须明确约定为行政审计，不能因案涉工程属于依法应当行政审计的工程，且合同约定了应当进行审计，就推定合同约定的审计系行政审计。最高人民法院在“重庆建工集团股份有限公司与中铁十九局集团有限公司建设工程合同纠纷案”〔最高人民法院(2012)民提字第205号〕中提到“在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式”。最高人民法院民事审判第一庭《关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》(〔2008〕民一他字第4号)称:“财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是，建设合同中明确约定以财政投资审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据。”参照该答复，只有在建设合同中明确约定以财政投资审核结论作为结算依据的情况下，才可以财政投资审核结论（即行政审计）作为结算的依据。

本案中，《施工合同》第12.4.1条第4款约定，“完成结算审计后一个月内支付至结算审定金额的97%，”并未明确该审计系行政审计。

二是必须有以审计结论作为确定工程价款依据的明确意思表示。如发包方、承包方双方在合同中约定“工程结算价款由行政机关依法审计”，仅表明双方愿意接受行政机关的审计，但并不等于同意以审计结论作为结算工程价款的依据；也不能依合同双方有配合审计机关监督检查的行为——如向行政审计机关提交材料、配合审计的现场勘查——就推定双方同意以审计结论作为结算工程价款的依据。

就此，本案双方签订的《施工合同》第12.4.1条第4款的约定尚未达到清晰无误的要求，存在他种解释的空间。审计机关与被审计单位之间的行政审计属于行政法律关系调整的范畴，无论被审计单位是否同意，其一旦被纳入审计对象，必须无条件接受审计机关的审计。而发包人与承包人之间的建设工程施工合同法律关系，属于平等主体之间的民事法律关系，审计和接受审计必须有委托方和受托方的合意。建设工程施工合同中，当事人之所以要引入第三方机构进行结算审计，其目的是利用第三方的专业知识来弥补发包方在工程造价专业知识上的不足，将工程成本控制在合理范围。审计机关介入当事人之间的民事法律关系，尤其是将行政审计结论作为工程款结算的依据，必须有当事人明确的合意。

此外，2020年2月26日，住房和城乡建设部办公厅发布《关于加强新冠肺炎疫情防控有序推动企业开复工工作的通知》（建办市〔2020〕5号）。《通知》第（七）条称，“规范工程价款结算，政府和国有投资工程不得以审计机关的审计结论作为工程结算依据，建设单位不得以未完成决算审计为由，拒绝或拖延办理工程结算和工程款支付。”且案涉工程在2019年5月竣工，7月达成结算，截至2021年底未见审计结论。

综合上述因素，本案不应以审计局的行政审计结论作为结算工程价款的依据，被申请人应向申请人支付剩余工程款。

【结语和建议】

建设工程实践中，按行政审计结论结算工程价款的情形也不乏少数，既有司法裁判观点和立法机关意见均一致认为，解决该问题的关键在于区分行政法律关系和民事法律关系。2020年2月26日，住房和城乡建设部办公厅《关于加强新冠肺炎疫情防控有序推动企业开复工工作的通知》明确：规范工程价款结算，政府和国有投资工程不得以审计机关的审计结论作为工程结算依据，建设单位不得以未完成决算审计为由，拒绝或拖延办理工程结算和工程款支付。

正如本案，实践中建设工程施工合同中仅约定以“审计”结论作为结算依据，而未具体约定行政审计机构或明确为政府审计且当事人双方对审计理解存在争议的情况比比皆是。而民事合同是以当事人自治为原则，以行政干预为例外。对承包人而言，能否接受以“以行政审计为依据结算工程款”这一条款，应充分考虑到自身的风险承受能力，应当结合案涉工程的实际情况，以及双方当事人作此约定的真实目的进行分析。所以，我们认为对于“审计”一词不能做扩张解释，只有在双方当事人在合同中明确审计为“行政审计”，并且明确约定是支付工程款的必要前置条件时，综合全案判断才可能推导出行政审计结论作为工程款结算依据的结论，而不能通过解释推定的方式，得出预设性的判断结果。正如本文前面提到的“以当事人自治为原则，以行政干预为例外”。另外，必须提到的一点是，在双方当事人已经通过结算协议的方式确认工程结算款并已经实际履行的情况下，国家机关作出的审计报告，不影响双方结算协议的效力，不能以此推翻双方结算协议进而推翻实际履行行为。