作者：重庆仲裁委员会仲裁秘书 陈传奇

【案情简介】

案涉工程系政府财政投入工程项目，该项目进行了公开招投标程序，由政府房屋管理部门作为招标人。《招标文件》第一卷第二章“投标人须知”第10.1条款“工程结算原则”载明：“本工程结算价以区级相关部门审定为准”。

2015年6月17日，承包人与发包人签订了《建设施工合同》。合同约定采用固定综合单价计价形式，合同价暂定为883,790.14元。该合同专用合同条款 “结算原则”约定：“本工程结算价以审计部门审定为准”；“本工程送审结算价与审定的结算价相比，……；若审减金额在5%以上，审计费用（含审减效益费）由承包人承担”。

合同签订后，承包人入场施工，施工完成后经验收合格。施工过程中，发包人按照约定支付了工程进度款。2016年5月，发包人委托工程造价咨询公司对案涉工程进行结算审核，经审核，审定工程结算金额为1,221,023.4元。发包人为此支付了审计费8,441.93元。结算审核结论出具后，发包人向承包人支付了工程尾款，截止2013年5月29日，发包人向承包人共计支付了工程款1,159,972.23元。

2017年12月28日，案涉工程所在区的审计局作出了《审计决定》，决定对案涉项目进行审计。2017年12月29日，审计局作出了《审计报告》，载明：案涉项目建安工程款送审竣工结算价1,221,023.4元，最终审定金额为893,677.44元，审减266,294.79元，审减率大于5%。《审计报告》作出后，发包人认为向承包人超付了工程款，经多次协商未果后，发包人申请仲裁。

【争议焦点】

（一）关于《建设施工合同》专用合同条款约定的“审计部门”的理解问题

发包人认为，案涉项目的资金来源为政府财政资金，最终结算前要经过政府审计部门审计是常理，也是必经的程序。且结合《招标文件》中关于结算的条款，双方当事人在《建设施工合同》专用合同条款约定的“审计部门”应该是项目所在区的审计局。

承包人认为，审计应当包括政府审计、社会审计等不同类型。本案中，发包人委托工程造价咨询公司进行了审计，《建设施工合同》专用合同条款约定的“审计部门”亦未明确为国家审计部门，因审计部门之间没有级别之分，只要具有合法的审计资质，其作出的审计结果即可作为结算依据，发包人也已按照该审计金额进行了付款，故《建设施工合同》专用合同条款约定的“审计部门”应该是工程造价咨询公司，而不是审计局。

仲裁庭认为，本案《建设施工合同》系经严格的招投标程序签订，对于案涉工程款结算问题，《招标文件》中明确“以区级相关部门审定金额为准”；《建设施工合同》专用合同条款约定“结算价以审计部门审定金额为准”。《中华人民共和国合同法》第一百二十五条第一款规定：“当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思”。按文字解释，《招标文件》明确的“区级相关部门审定”应理解为投资主体所在地的区审计局审计，《建设施工合同》专用合同条款约定的“审计部门”也应理解为项目所在区审计局；按整体解释，《招标文件》和《建设施工合同》共同构成对双方当事人有法律约束力的法律文件，故对该条款应一致性理解为项目所在区审计局审计；按合同目的解释，因本案工程为政府财政投入项目，当事人双方在签订《建设施工合同》时均清楚，该项目将面临政府审计，按审计行业习惯，政府投资项目的“审计部门”通常指称政府审计部门，不会是社会审计机构。因此，本案《建设施工合同》专用合同条款约定的“审计部门”应认定为项目所在区审计局。

（二）关于案涉工程款的结算依据问题

发包人认为，案涉合同投入的是国有资金，根据相关法律规定，应由审计部门进行审计后才能作为结算依据。且本案合同约定以项目所在区审计局的审计结果作为结算依据，合同专用条款关于结算依据的约定并未违反法律、行政法规的强制性规定，是双方当事人的真实意思表示，合法有效。根据最高院的相关答复意见，合同明确约定以审计部门的审计结果为结算依据的应该以审计部门的审计结果为结算依据，故案涉项目应以区审计局作出的《审计报告》的结论作为结算依据。

承包人认为，双方合同约定的真实意思是审计后即应当付款，发包人也严格按照合同约定履行了付款义务，同时，在发包人付款单据上也明确表述按照第一次审计结论的95%支付，发包人付款时审计局的审计报告尚未作出，故应当以工程造价咨询公司的结论作为结算依据。

仲裁庭认为，《2015年全国民事审判工作会议纪要》第49条明确：“依法有效的建设工程施工合同，双方当事人均应依约履行。除合同另有约定，当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的，一般不予支持。合同约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，应当遵循当事人缔约本意，将合同约定的工程价款结算依据确定为真实有效的审计结论”。按照上述认定，合同专用条款中约定的“审计部门”应为项目所在区的审计局，因此，本案双方的结算应以项目所在区审计局的审计结果作为结算依据。承包人关于发包人按第一次审计结论给付工程款即视为双方对工程款结算方式的变更的抗辩意见不能成立。

【裁决结果】

承包人向发包人返还超付的工程款266,294.79元。

【相关法律规定解读】

《中华人民共和国审计法》第二条：国家实行审计监督制度。国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关。

国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。

审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。

《中华人民共和国审计法》第二十二条：审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。

《最高人民法院关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》[（2008）民一他字第4号]：财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是，建设合同中明确约定以财政投资的审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据。

《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》[（2001）民一他字第2号]：审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。

【案例评析】

我国的审计主要分为政府审计、内部审计和社会审计。政府审计即政府审计部门代表国家对国有财政收支、国有资金投资建设的项目等进行的审计，是一种监督；内部审计是由本部门、本单位内部的独立机构和人员对本部门、本单位的财政财务收支和其他经济活动进行的事前和事后的审查和监督；社会审计是指依法成立的具有审计资格的审计机构受委托对委托单位的财务收支和其他经济活动进行的审核、监督。三种审计方式各有特点，政府审计重在监督，社会审计和内部审计重在自查自纠。对于国有资金建设的项目，由审计机关进行审计是必经程序。

就本案而言，工程款的结算出现了两次审计，一次是发包人委托社会审计机构进行的造价审核，一次是项目所在区审计局作出的审计报告，且两次审计的结论相差较大。而本案的焦点也在于结算依据是政府审计的审计结论还是社会审计的结论。按照《最高人民法院关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》[（2008）民一他字第4号]的意见看，如果本案双方在合同中已经明确约定以政府审计机关的审计结论作为结算依据的，那么承包人应当退还发包人超付的工程款。但是，本案双方关于结算依据的约定并不明确，双方对“审计部门”的理解各不相同，且在第一次社会审计结论作出后，发包人已经参照该次审计金额完成了付款，导致承包人认为双方结算的依据就是第一次社会审计的结论。

交易安全和稳定是民事活动的基本要求，无论是民事主体之间发生的民事法律行为还是政府参与的民事活动，都应该以维护交易安全和交易稳定为基本出发点。但是，保障国有资金不被流失也是每一个民事主体、每一项民事活动的基本要求。案涉项目使用的是国有资金，如果将社会审计机构的审计结论作为最终结算依据，则会导致国有资金流失。因此，尽管双方在招标文件和施工合同中关于结算依据的约定不明确，但是基于案涉项目的性质，将“审计部门”理解为政府审计机关更符合本案的实际和保护国有资金的出发点，故仲裁庭作出了如上裁决。

【结语和建议】

本案工程系国有资金投资建设的项目，按照《中华人民共和国审计法》的规定，该项目资金使用情况应被纳入政府审计的范围。但是，由于双方在招标文件和施工合同中关于结算的约定不明确，双方对“审计部门”的理解存在歧义，最终导致发生纠纷。对此，建议对国有资金投资建设的项目，在招标和签订合同时，关于结算部分需明确约定为“以政府审计部门的审计结论作为结算依据”，避免条款理解上产生歧义。另外，在政府审计部门作出最终审计结论之前，发包方尽量不付清全部工程款，以免在请求退还工程款时发生纠纷。